您好,欢迎光临新葡京在线昆明勘察设计院!
    新葡京在线
    信息动态
    热点专题
    通知公告
    视频中心
    自然资源统一确权登记、不动产登记和全国土地调查的工作关系探讨
    作者:余莉 唐芳林 孔雷 马林 来源:《林业建设》 日期:2018-08-10 字体: [] [] []

    (原载《林业建设》2018年第2期)

    作者:余莉 唐芳林 孔雷 马林

    1 前言

        摸清自然资源家底、明晰自然资源归属及权责,实施切实有效的自然资源监管机制是国家生态文明体制改革基础性和前置性的任务。自然资源统一确权登记、不动产登记、全国土地调查工作是我国生态文明建设进程中的基础性工作。现阶段,虽然三项工作皆围绕我国的资源现状调查及资源资产管理工作展开,服务于自然资源资产产权制度的构建,但是三项工作在实施过程中的关联程度、任务重叠度、内容及时序的结合程度等并未明晰。本文从宏观、技术两个层面对工作关系进行梳理,解析三项工作间的联动关系,为推进三项工作的协同开展提供参考。

    2 宏观层面

        党的十八大将生态文明建设写入党章,宪法修改中也明确“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”,可见,生态文明建设是国家发展所必经的、是人民追求美好生活所需要的。党的十九大,习近平同志在报告中指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。进而,围绕生态文明建设,增强生态文明体制改革力度,建立系统、完整、协同的生态文明制度体系成为政府工作的重中之重,健全自然资源资产产权制度正是生态文明制度体系建设的目标之一。自然资源资产产权制度的建立涉及健全国家自然资源资产管理体制和探索建立分级行使国家自然资源所有权的体制两项任务,其中,自然资源资产管理需要建立在统一的自然资源调查评价、登记、用途管制、资产核算等综合性制度基础之上。因此,自然资源统一确权登记、不动产登记、全国土地调查工作以确权、登记、调查的不同工作重点,对资源的现状(位置、储量及质量)、权责(所有权或其代表行使主体)、监管方式进行明晰,为体制完善和制度建设提供基础数据支撑。

    2.1 三项工作协同开展的需求

        国务院机构改革方案中明确,将土地、水、草原、森林、湿地等资源的调查和确权登记管理的职责整合,扫除了行政机构“条块化”职权分割的弊端,为自然资源统一确权登记、不动产登记、全国土地调查工作的协同开展提供政策保障,为自然资源的数据融合及共享利用奠定基础,同时也为三项工作的协同开展提出要求。

        首先,三项工作的实施要能查清全国范围内农用地、建设用地、森林、草地、水流、湿地、矿产、未利用地等资源的储量分布、利用现状、权利构成及其权利主体。资源的现状及权属调查涉及农、林、水、国土等行业,但根据行业管理的需要,调查内容侧重点不同,如国土部门侧重土地利用情况调查,林业部门涉及林地利用方式和森林自身属性的情况调查等,林地与农用地、水域与湿地等领域的部分调查出现重合,而未利用地的调查又相对粗放,难以实施有效监管,因此对覆盖我国全域的资源调查及确权工作急需统一开展。

        其次,三项工作的实施要获取到真实、准确、统一的资源基础数据,明确资源权利归属。现阶段,各行业的资源调查或普查工作相互独立,分类、调查、数据管理等工作的标准、规范、技术方法也存在差异,资源界线交叉、内容重叠、监管范围不一致等问题普遍存在,这也将在三项工作协同开展的过程中逐步解决,如何科学融合多资源的基础数据,如何组织高效的资源现状调查与更新等问题都需要探讨。

        最后,三项工作的实施能够满足实现合理划分各层级的事权和监管职责,强化资源的信息社会化服务,有效保护资源的可持续增长及利用的需要。

    2.2 三项工作的内在联动机制

        根据三项工作协同开展的需求,发现其存在的内在联动机制,即在目的及内容上相互支撑和补充,在技术及成果中实现协同与统一。

        (1)资源产权的明晰以不动产登记为主导

        不动产登记是针对土地、建筑物、构筑物和森林、林木等定着物的权利归属和其他法定事项进行登记的工作,其登记目的是明晰空间内资源的权利类型及权利主体,并记录于不动产登记簿,根据《中华人民共和国物权法》的相关规定,依法登记的不动产物权具有法律效力。因此,自然资源统一确权登记和全国土地调查工作中涉及资源权利或土地权属的相关内容应与不动产登记簿保持一致,不动产登记簿与自然资源登记簿进行关联,若存在不一致,需按照法定程序重新申请查验。

        (2)资源利用现状及其权利的空间区划及落实以全国土地调查为基础

        全国土地调查是对我国陆地国土的土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况、土地条件进行调查核实的基础性工作。自然资源统一确权登记是以土地为基础,确定土地及其承载的各类自然资源的利用现状和所有权及其边界。不动产登记中规定对房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记,保持权利主体一致。梳理概念可知,自然资源统一确权登记和不动产登记的实施对象皆依附于土地,全国土地调查对土地利用现状的详细摸底为不动产登记中登记单元的划定、审核以及自然资源统一确权登记中确权范围确定、分类标准编制等工作开展起到数据支撑作用。其次,自然资源统一确权登记中的资源现状调查以全国土地调查的土地利用现状调查成果为参考,之后的土地变更成果又可对资源的变化情况进行更新记录。

        (3)工作内容上相互关联,互为补充

        自然资源统一确权登记、不动产登记和全国土地调查工作在内容上是相互关联,互为补充的。关联体现在工作对象皆涉及可资产化管理的资源,如农用地、建设用地、森林、草原、水流、山岭、湿地、矿产、未利用地等,且都共同调查并记录了我国空间内资源的分布及权属状况。然而,在各类资源的空间位置及范围、类型、数量、质量及权属的专项调查中,三项工作又互为补充。

        不动产登记是记录资源的权利归属,但因权利登记是由相关权利人自主提出登记,因此不动产登记成果仅对部分资源进行确权登记。其次,根据《中华人民共和国物权法》对于不动产登记的规定,依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。但随着资源有偿使用和生态补偿制度的建立,国家所有自然资源的所有权代表行使主体及内容需要明确,只有将国有自然资源的相关权利归属与不动产登记相衔接,赋予法律效力,才能有效实施国有资源资产管理,实现国有资源的合理配置、有偿使用及有效保护。由此可见,现有的资源确权登记成果未实现我国资源权利的全覆盖登记,部分资源的权利归属需要进一步明确。

        全国土地调查根据土地利用情况划分调查单元,并对各类用地资源的空间位置及范围、数量上进行详细的调查。但在资源的质量调查方面,土地调查仅通过耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价对耕地资源的质量进行了调查登记,未对森林、水流、湿地等其他资源的质量建立系统且明晰的调查方法。其次,土地调查是按土地利用情况对土地资源进行分类,未考虑依附土地存在的各类资源的原始特征及自然属性,难以对资源质量进行符合其生长模式或演化趋势的系统调查和评价。

        自然资源统一确权登记与前面两项工作进行了紧密的衔接,主要针对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂及探明储量的矿产资源等自然资源的空间位置及范围、类型、数量、质量以及权属状况进行详细核查,且自然资源统一确权登记由各级人民政府组织,对国家所有的自然资源的所有权进行全面登记。既以自然资源登记簿补充了资源所有权的相关权利内容,在不动产登记的基础上对自然资源产权及权利行使主体进行了补充登记;又可按资源特征细化或调整资源类型及类别的划分,进而以资源的稀缺性、经济属性等要素构建资源质量调查评价体系,对于有完整生态功能的国家公园、自然保护区等独立登记单元,更应以其原真性、生物多样性等要素体现其特征及质量。

    3 技术层面

        通过对自然资源统一确权登记、全国土地调查、不动产登记三项工作的登记办法、技术规程及实施细则的解读,梳理得到了三项工作在技术层面存在一个共享、两个补充、两个反馈和三个促进问题解决的关系,见图1。


    图1 技术层面的三者关系图

    3.1 一个共享

        全国土地调查是对土地资源的阶段性更新调查,提供基础数据,自然资源统一确权登记在土地调查数据的基础上强调资源特性,实施确权登记,并将登记成果与不动产登记相关联,形成覆盖我国资源的不动产登记数据库,由此可见,三项工作的成果层层递进,且相互对应,具有严密的数据一致性和完整性。因此,三项工作的成果在管理层级需要实施有效而及时的共享,及时检查更新。

    3.2 两个补充

        其一,自然资源统一确权登记与全国土地调查在调查对象和技术上实现相互补充。两项工作都涉及资源基础数据的调查,耕地、河流、湿地、森林等部分资源的分类标准及调查内容是相同或近似的,采用的技术方法和技术指标亦可相互借鉴,调查成果可相互补充,共同完善。

        其二,自然资源统一确权登记以自然资源登记簿的形式,对不动产登记的内容进行补充。自然资源统一确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台,实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接。衔接主要体现在两个方面:首先,制定自然资源统一确权登记相关条例及规定时,需结合不动产登记有关规定,形成统一的法律体系;其次,建立与不动产登记数据库的数据结构相适应的自然资源统一确权登记数据库,使得同一自然生态空间内自然资源统一确权登记图斑与不动产登记图斑相关联,建立有效的数据管理与更新机制。

    3.3 两个反馈

        其一,全国土地调查中涉及到土地权属及变化情况的调查,旨在将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在土地调查成果中,并对发生变化的开展补充调查。该项工作可对已登记的不动产登记成果进行验证、核查、反馈及更新;

        其二,根据《自然资源统一确权登记办法(试行)》,自然资源统一确权登记涉及调整或限制已登记不动产权利的,应当符合法律法规规定,并依法及时记载于不动产登记。也就是说,自然资源统一确权登记的成果需要及时向不动产登记机构进行反馈,并保持同一地块相关权利登记的一致性与合法性。

    3.4 三个促进问题解决

        (1)自然资源统一确权登记促进了全国土地调查中土地利用现状分类的调整。为了推进自然资源统一确权登记的开展,全国土地调查作为我国国土空间土地利用现状调查正逐步与自然资源调查相衔接,在第三次全国土地调查的土地利用现状分类标准中新加入了湿地的分类标准,为自然资源统一确权登记的资源分类体系提供对照参考,并于土地利用数据库标准等技术规程中加入了自然资源作为调查要素,扩充了土地调查的类型及内容。

        (2)自然资源统一确权登记促进了土地利用价值更深层次的挖掘。在构建覆盖我国资源的调查及确权登记体系中,自然资源统一确权登记在全国土地调查基础上,融合或补充森林、草原、湿地、矿产等资源的专项信息调查,不断丰富资源调查的对象、权属、质量等内容,促进发现土地更深层次的利用价值,使土地的价值不局限于土地本身现状,而将土地及其附着物的数量、质量等信息共同纳入到评估土地价值的范畴。

        (3)自然资源统一确权登记促进不动产登记相关立法、司法机制的完善。自然资源法治核心是构建各权利及其行使主体在与自然资源相关的一系列活动中具有的权利义务体系,自然资源统一确权工作对不动产登记相关立法与司法的促进主要表现在两个方面。

        其一,促进自然资源产权类型及其内涵的明确。所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利,该项定义偏重于对所有物的经济属性相关权利的界定。但对自然资源而言,其经济属性与生态属性是相互依存、相互关联的整体,既需要提高自然资源的合理高效利用,又必须对自然资源实施有效且持续的保护,因此,以传统的所有权观念来解析自然资源的所有权内涵显然是不全面的。自然资源产权内涵的界定需要充分考虑自然资源的稀缺性,并以保护的目的,明确自然资源产权的性质、类型、体系及征收补偿制度等。

        其二,促进自然资源领域权属纠纷、行政纠纷、行政调解、资源保护的行政执法与刑事司法等方面与立法和司法衔接机制的建立。自然资源统一确权登记旨在划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有和不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界。随着资源资产产权的确定和细化,自然资源统一确权工作的开展,土地及其附着物所有权的争议、权属争议双方的矛盾日益凸显,如集体土地上的国有资源如何确权,自然保护区内荒山造林的经济林如何处理等问题都需要解决。通过自然资源统一确权登记的实施,形成科学系统的争议权属解决方案,既能尽早发现存在争议的土地及资源权属,又可及时探索协商解决方法,明晰资源产权,实施有效的资源监管,推进环境保护、自然资源利用、生态修复等方面的法治化建设。

    4 建议

        经以上梳理可知,三项工作从实施目的、内容及技术方法上都相互衔接,组合成一个动态更新、实时联动的综合体,为此,对三项工作的联动开展提出以下建议:

        其一,调查内容的联动。现阶段,第三次全国土地调查工作已全面启动,结合前两次土地调查的数据及技术基础,此次全国土地调查的内容、方法体系较为系统且全面,而自然资源统一确权登记工作还处于试点阶段,可在资源调查领域借鉴和针对性地深化全国土地调查工作的相关技术基础,开展共同调查工作。首先参照各资源的行业调查分类标准,制定自然资源分类体系,结合第三次全国土地调查中土地利用现状分类标准,梳理两项调查工作中相同或相关的调查内容,并根据调查尺度的广度和深度对该部分内容进行多层次解析,明确调查的对象、标准及技术方法后,可对两项工作进行统一的内外业调查,实现一次调查,产出多层次调查成果,服务两项工作,如此既可大量降低内外业调查的成本,又可降低数据的不一致性。

        其二,成果数据的联动。三项工作可制定统一的数据库标准规范或统一的数据交换格式,建立协同共享的数据服务平台,实现工作成果的无缝对接。另建立统一的基础数据更新流程或模式,可实现一次(项)更新成果共享于多项工作,提升数据更新的效率。

    5 结论与讨论

        本文通过论证自然资源统一确权登记、不动产登记、全国土地调查三项工作在宏观与技术层面的相互关系,得出三项工作在工作目的及内容上相互支撑和补充,在技术及成果中实现协同与统一,进而从调查内容联动和成果数据联动两方面为工作的实施提出建议。但因现阶段自然资源统一确权工作尚处试点,自然资源分类标准与实施方法等皆未确定,对其与另外两项工作联动开展的具体技术规程及方法亟待下一步研究论证。


    返回顶部
    地理位置
    微信
    微信
    新浪微博
    新浪微博

    新葡京在线新葡京娱乐场网址新葡京在线娱乐场网站